黄山市国土空间规划“市—县”规划传导初探

近期，复旦大学空间规划研究中心、上海空间规划设计研究院、《城乡规划》杂志社联合举办题为《从“蓝图”到实践——新时期国土空间规划与治理创新升级》的研讨活动（笔谈），通过分析国土空间规划、智慧城市建设、可持续生态发展的优秀案例，探讨国土空间规划与治理的思路和方法。

本次线上学术交流活动得到了来自全国7大区域、14家省市规划院的积极参与。相关文章将在接下来的1个月内陆续发布，敬请期待。

本期笔谈供稿单位

安徽省城乡规划设计研究院

一、引言

市级国土空间规划处于“五级三类”国土空间规划体系中承上启下位置，既要承接上位规划，又要指导下位国土空间规划；既要满足政府行政管理又要符合地方实施。在全域全要素覆盖的国土空间规划要求下，必须深刻认识市级国土空间规划的战略性、综合性、协调性、基础性、约束性和操作性，这些特性主要通过市县两级的规划传导与统筹来实现。

黄山作为世界双遗产，其特殊性无可替代，同时优良的生态基底条件将成为黄山重要的城市竞争力。过去城市发展重视工业用地，重视平整的地区和地块，导致部分城市存在同质化。

进入到新时代，如何塑造黄山市的特色魅力成为未来转型的方向，将有价值的空间开始从高楼大厦、产业园区、人口密集等特征的地区，转向山水林田湖草、个性化、人口稀疏的魅力地区。

基于此，探索一种全新的、符合黄山发展特色的规划统筹模式尤为重要。2019年黄山市政府委托我院承担黄山一市四县国土空间规划，如何实现“市—县”两级国土空间的规划传导与统筹成为重要课题之 一。

二、国土空间规划分级传导路径

2.1  传导层级 

规划传导从纵向的管控与传导、横向的管控与传导和分层实施的管控与传导三个方面构建。纵向的管控与传导主要突出“一级政府、一级事权”，可分为国家、省、市、县、镇（乡）五级。本次重点关注黄山市县两级国土空间总体规划之间的协调与分解落实。

国土空间规划传导层级

2.2  传导路径 

黄山市国土空间规划“市—县”两级传导主要通过结构传导、指标传导、底线传导、分区传导、实施传导、名录传导以及政策传导七大路径，结合事权划分国土空间规划体系框架及分级传导路径。

市—县国土空间规划传导路径

三、黄山市“市—县”规划传导实证分析

本文以黄山—歙县“结构传导、指标传导、分区传导、政策传导”四个方面简要实证分析。

3.1 结构传导  

黄山市市级国土空间规划在长三角地区高质量一体化发展上升为国家战略的背景下，围绕“世界一流旅游目的地、中华优秀传统文化传承创新区，健康宜居样板区建设区域性中心城市”发展定位下，明确歙县作为以中心城区为核心的大主城区的一部分，重点承载歙县—杭州产业承接示范区，着力建设休闲、养生、旅游观光一体的田园综合体，注重城市品质的提升和公共服务的优化。

歙县国土空间规划积极响应市级国土空间规划的发展战略和对本区的发展要求，发挥歙县作为杭黄两地桥头堡的自然优势,利用歙县自身新能源、装备制造等传统产业优势以及快速交通网优势，将目标定为世界“徽文化展示传承区、生态宜居的休闲旅游城市、屯徽休歙一体化发展区的重要增长极”。

歙县县城用地布局构思

3.2 指标传导  

黄山市级国土空间规划通过建立2014—2019年新增建设用地计划分解情况和新增建设用地与实际新增建设用地情况，规划模拟到2035年黄山市国土空间用地指标分解，其中中心城区占49.1%,其次歙县 25.3%、休宁县 21.9%。 

2014—2019 年新增建设用地计划分解（单位:亩）

2014—2018 年计划新增建设用地与实际

新增建设用地情况对比

歙县国土空间规划将市级建设用地指标在全县进行分解落实， 在战略结构定位下，沿袭城市发展既定框架，结合三线划定要素对局部城市组团发展边界进行调整，剔除永久基本农田集中分布区，增加实际已建区域，并在开发边界范围内进行空间拓展，形成操作性更强的城市发展布局方案。

歙县中心城区指标落实方案

3.3  分区传导 

1、生态保护区 

根据“三调”数据，黄山市生态保护极重要区 4503.59 平方公里，占比 46.52%；生态保护重要区 288.11 平方公里，占比 2.98%(过程数据)。基于双评价结果，总体构建“四廊四区六核” 的生态保护结构。

2、农业发展区 

基于双评价和农业发展特色，将市域划分为休屯歙都市农业区、祁黟诗画田园农业区、黄山区特色农业区。其中屯徽休歙都市农业区重点发展会展农业、体验农业、景观农业和观光农业。 

3、特色魅力区 

综合地形地貌、文化单元等因素，划定12 个文化魅力区。以河流、古道、近代铁路为廊道，结合高铁高速、国省干道和黄山十大风景道，划定4条文化魅力廊道串联资源密集区域；通过分析资源影响力+密集度，确定40个文化魅力示范点。

黄山市生态保护空间

黄山市农业发展空间格局

黄山市“12440”的文化魅力空间格局

歙县国土空间规划严格落实“生态空间、农业空间、魅力空间”，进一步深化划定县域管控空间；结合生态保护要求及集约 利用土地要求，以歙县山水资源为基本骨架，以公益林类别划定全域生态片区，保护修复全域河湖水网，构建渗透全域的生态绿楔和网络化生态廊道，打造“三区二屏三核多廊”歙县国土空间 生态安全格局。

依托资源禀赋形成茶叶、黄山贡菊、枇杷、山核 桃等农业特色产业区，形成农业产业区域化布局。依托徽杭高速、 黄千高速、S324、皖浙风情一号线等交通干线构成的县域横纵向城乡联动发展轴。

依托歙县总体空间格局形成的中部城镇空间发展区及南部、北部生态空间哺育区依托徽城、郑村、富堨、桂林，打造中心城区极核。凭借新安江沿线山水人文旅游资源，依托皖浙风情一号线交通轴线带动，打造新安江风情旅游带。

歙县生态网络格局

歙县“两轴三片 一心一带五重点”的空间发展结构

3.4  政策传导  

黄山市国土空间规划通过贯彻传导国家、省政策自然资源发展规划和战略要求，组织划定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、古迹遗址保护核心区范围等重要控制线的落实工作；同时通过制定相关政策文件指导各县规划分区准入及退出、用途转换规则，落实国土综合整治和生态修复管控要求等约束性要求，执行重要公共服务设施和基础设施配套标准等等。 

黄山市国土空间规划政策传导

类型	内容
贯彻传导	1.落实主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空 间规划和相关专项规划；  2.贯彻执行组织实施自然资源开发利用标准； 3.贯彻实施耕地保护政策，负责耕地数量、质量、生态保护；  4.组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间 布局； 5.监督占用耕地补偿制度执行情况； 6.建立政府公示自然资源价格体系，组织开展自然资源分等 定级价格评估，开展自然资源利用评价考核，指导和承担节 约集约利用等等。
指导实施	1.组织开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系； 2.指导和审核县国土空间总体规划，监督检查自然资源各类规划执行情况； 3.组织拟订并实施土地等自然资源年度利用计划； 4.负责组织编制控制性详细规划、历史文化名城名镇名村保护规划、风景名胜区规划、镇村布局规划和村庄规划等领域 指 导 技术标准、规程规范；  5.制定规划分区准入及退出、用途转换规则； 6.执行重要公共服务设施和基础设施配套标准等等；  7.统筹国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理等工作； 8.组织并指导城市设计和历史建筑的保护利用工作； 9.牵头实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施，提出重要备选项目等等。

歙县国土空间规划落实主体功能区战略和制度，组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，落实土地用途管制、农用地转用和土地征收征用等要求。同时承担节约集约利用土地资源的责任，指导和审核镇国土空间总体规划，监督检查自然资源各类规划执行情况，组织实施禁止和限制供地目录、划拨用地等等。 

各个县国土空间规划政策落实和优化

类型	内容
组织实施	1.落实主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土 空间规划和相关专项规划； 2.贯彻落实国土空间用途管制制度和规划政策并监督实施； 3.落实耕地保护政策，组织实施基本农田保护，监督占用 耕地补偿制度执行情况；  4.组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界 实施 等控制线； 5.落实土地用途管制、农用地转用和土地征收征用； 6.落实土地开发、整理、复垦工作； 7.组织实施土地等自然资源年度利用计划； 8.落实国土综合整治和生态修复管控要求等约束性要求； 9.执行重要公共服务设施和基础设施配套标准等等。
增补优化	1.承担节约集约利用土地资源的责任； 2.指导和审核镇国土空间总体规划，监督检查自然资源各类规划执行情况； 3.拟订并实施土地开发利用标准，管理和监督城乡建设用增补 地利用，监督管理农村集体建设用地使用权的流转； 优化 4.编制和组织实施全市矿产资源总体规划、地质勘查和地质环境规划，以及地质灾害防治、矿山环境保护等专项规划； 5.重要文物、古迹遗址划定范围线的落实和增补工作。 6.组织实施禁止和限制供地目录、划拨用地等等。

四、传导思考

黄山市国土空间总体规划和各个县的国土空间规划正在同步编制，规划分级传导探索也处于行进中。本文试图结合黄山市近 期开展的国土空间规划相关工作，初步探索了“结构传导、指标传导、分区传导、政策传导”等方面规划传导路径，发现在国土空间规划同步推进的过程中，自上而下的刚性传导必须重视，但同时，基于管理事权的统筹逻辑尤为重要，适当的“市县协同” 和自下而上的反馈机制建立也显得非常重要，正视地域的差异， 是保障规划符合地方发展诉求的重要手段。

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